ADOPCIÓN DE TECNOLOGÍA EN LA
POLÍTICA DE COMPETITIVIDAD COLOMBIANA CONPES3527: CASO CEBOLLA BULBO 2008-2016
ADOPTION OF TECHNOLOGY IN
THE COLOMBIAN COMPETITIVENESS POLICY CONPES3527: BULB ONION CASE 2008-2016
Diego Alejandro Salinas Velandia1,
Karen Andrea Alarcón Beltrán2, Cesar Augusto Forero Camacho2
1Centro
Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo, Universidad de los Andes, ,
Cra. 1 #18a-12, Bogotá, Colombia
2 Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria –AGROSAVIA,
Km 14 vía Bogotá, Mosquera – Cundinamarca
Email: dsalinas@agrosavia.co
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Información del artículo
Tipo de artículo: Artículo
original
Recibido:
17/02/2022
Aceptado:
30/06/2022
Licencia:
CC BY-NC-SA 4.0
Revista
ESPAMCIENCIA 13(1):39-51
DOI:
https://doi.org/10.51260/revista_espamciencia.v13i1.270
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Resumen
La baja productividad
del sector agropecuario y los bajos niveles de adopción de tecnologías están
entre los principales obstáculos para que Colombia sea más competitiva. Para
cambiar esto, estuvo vigente entre 2008 y 2016, la política nacional de
competitividad y productividad, a través del documento Conpes3527. El
objetivo de este trabajo fue evidenciar los aciertos y desaciertos del primer
eje estratégico del Conpes, por medio de la identificación del avance de la
competitividad en el subsector hortícola, usando como caso de estudio a la cebolla
de bulbo en Cundinamarca, a través de una metodología de tres pasos: primero,
se utilizó el concepto de competitividad sistémica para identificar el nivel
de análisis en el que se trabajó; segundo, se definieron cinco categorías de
análisis: identificación de los problemas tecnológicos; financiación de
investigaciones; investigaciones; asistencia técnica agropecuaria y líneas de
créditos especiales y tercero, se construyó un índice basado en una encuesta
aplicada a especialistas para identificar el avance de la competitividad. Se
encontró que las herramientas diseñadas en el Conpes no lograron mejorar los
niveles de competitividad, debido a cinco razones: 1. Las demandas están
escritas de forma ambigua; 2. No se llega a los niveles de inversión que se
espera; 3. No hay un instrumento de coordinación de las investigaciones para
el subsector hortícola; 4. El modelo de transferencia a través de Epsagro,
generó desorden y una desconexión entre la oferta y la demanda de soluciones
técnicas y 5. La línea de crédito no se implementó.
Palabras clave: Competitividad sistémica, identificación de
los problemas tecnológicos, financiación de las investigaciones, asistencia
técnica agropecuaria, líneas del crédito.
Abstract
The
low productivity of the agricultural sector and the low levels of technology
adoption are among the main obstacles for Colombia to be more competitive. To
change this, the national competitiveness and productivity policy was in
force between 2008 and 2016, through the document Conpes3527. The objective
of this work was to show the successes and failures of the first strategic
axis of Conpes, through the identification of the advance of competitiveness
in the horticultural subsector, using the bulb onion in Cundinamarca as a
case study, through a three-step methodology: first, the concept of systemic
competitiveness was used to identify the level of analysis at which the work
was carried out; second, five categories of analysis were defined:
identification of technological problems; research funding; research;
agricultural technical assistance and special credit lines and third, an
index was built based on a survey applied to specialists to identify the
progress of competitiveness. It was found that the tools designed in Conpes
failed to improve competitiveness levels, due to five reasons: 1. The demands
are written in an ambiguous way; 2. The expected levels of investment are not
reached; 3. There is no research coordination instrument for the
horticultural subsector; 4. The transfer model through Epsagro generated
disorder and a disconnection between supply and demand for technical
solutions and 5. The line of credit was not implemented.
Keywords: Systemic competitiveness, identification
of technological problems, research financing, agricultural technical
assistance, lines of credit.
|
INTRODUCCIÓN
La competitividad es un tema
relevante para el desarrollo de los países porque define la manera en que estos
se insertan en el mercado mundial. Esta consiste en “sostener y expandir la
participación de un país en los mercados internacionales, al tiempo que eleva
la calidad de vida de su población” (Fajnzylber, 1988). La importancia de la
competitividad puede observarse en su relación positiva con el proceso de
crecimiento y desarrollo económico a largo plazo de los países (Medeiros et
al., 2019).
Colombia ha buscado diseñar
políticas públicas dirigidas a mejorar las capacidades competitivas de los
sistemas productivos como complemento de las políticas nacionales de
desarrollo. El Conpes3297 de 2004 buscó generar estrategias para mejorar la
productividad y la competitividad, de cara a los tratados de libre comercio que
iniciaban vigencia en esa época. A pesar de esto, el país continuó con rezagado
en su capacidad competitiva.
Luego de las evaluaciones de
competitividad, realizadas por el Banco Mundial y el Foro Económico Mundial, se
evidenció que para 2007 el atraso en competitividad continuaba, los sectores más
rezagados en Colombia eran agricultura y servicios inmobiliarios, los cuales no
superaban el 10% de la productividad exhibida por los mismos sectores en
Estados Unidos (Conpes 3527, 2008). Las mediciones realizadas por el Banco
Mundial (2007) y el Foro Económico Mundial (2006), señalaban que los
principales obstáculos para que Colombia fuera más competitiva eran los bajos
niveles de adopción de tecnologías y la baja productividad del sector
agropecuario.
Buscando dar respuesta a
esta problemática en 2008, el Gobierno Nacional definió, a través del Conpes
3527, la política nacional de competitividad y productividad, en la cual
estableció 15 planes de acción que pretendían hacer al país más competitivo.
Entre estos, presentó el plan de acción para mejorar la competitividad del
sector agropecuario. Este plan definió cuatro ejes estratégicos para su
ejecución: (1) mejorar la productividad y la eficiencia en los sistemas de
producción agropecuaria, (2) mejorar el acceso real de la producción
agropecuaria a los mercados internacionales, (3) propender por la estabilidad
del ingreso de los productores y el incremento de las inversiones en el campo,
y (4) sectores de clase mundial en el sector agropecuario. Fue así como desde
su consecución y hasta 2016 las iniciativas suscritas dentro de este plan se
convirtieron en las estrategias para mejorar la competitividad en el sector
agropecuario colombiano.
A pesar de la puesta en
marcha del Conpes 3527, el rezago del sector agropecuario continuaba, al
respecto, Melo y Orozco (2016) quienes evaluaron la eficiencia de los pequeños
productores agropecuarios hallaron que en todos los sistemas los hogares con
mayor producción tenían medidas más altas de eficiencia técnica, lo cual es
preocupante según lo encontrado para esta misma población por Ramírez et al.
(2016) quienes mostraron que el nivel de ineficiencia técnica en la producción
agropecuaria en Colombia llegaba del 61% en la producción de productos básicos
como la cebolla, lo cual genera limitaciones fuertes en la competitividad del
sector (Zuluaga, 2016) y con ello
aumenta, como menciona Arredondo y
Hernández (2012) la dificultad de acceder a los mercados, tanto nacionales como
internacionales y por tanto se ve reducida su capacidad competitiva.
Al analizar las inversiones
obligatorias y los créditos agropecuarios en Colombia, Estrada et al. (2016)
determinaron que persisten restricciones de crédito en el sector, dado que no
se evidenció un aumento de los créditos a pequeños productores y como si fuera
poco, según Byerlee et al., (2008), en el gasto público en agricultura,
han primado los apoyos a los precios y otras ayudas de naturaleza discrecional
sobre la provisión de bienes públicos en una proporción de cuatro a uno.
Teniendo en cuenta lo
anterior, el objetivo de este trabajo fue evidenciar los aciertos y desaciertos
del primer eje estratégico del Conpes3527 por medio de la identificación del
avance de la competitividad en el subsector hortícola, usando como caso de
estudio a la cebolla de bulbo en Cundinamarca.
MATERIALES Y MÉTODOS
La investigación se realizó a
través de tres pasos: primero, se utilizó el concepto de competitividad
sistémica para identificar el nivel de análisis en el que se trabajó y se
identificó el eje estratégico del Conpes, que tenía la mayor cantidad de
acciones enfocadas en el nivel identificado: primer eje estratégico; segundo,
basados en los instrumentos que definió el Conpes en el primer eje estratégico,
se definieron cinco categorías de análisis (Cuadro 2): identificación de los
problemas tecnológicos; financiación de investigaciones; investigaciones;
asistencia técnica agropecuaria y líneas de créditos especiales; tercero, para
identificar el avance de la competitividad, se construyó un índice, el cual se
basó en revisión de literatura y en una encuesta aplicada a especialistas en la
cual se consultó su opinión sobre el factor de ponderación correspondiente a
cada categoría, el cual fue diferencial para cada una. Las categorías definidas
con base en los instrumentos presentados en el Conpes conforman, desde la
política, el proceso que genera promoción en la adopción de tecnologías.
Competitividad sistémica: La competitividad
se ha convertido en un campo de estudio en donde uno de los principales
intereses es identificar los factores que la generan. En este marco, nace el
enfoque de competitividad sistémica, el cual busca identificar las causas que
producen competitividad, por lo cual es una herramienta de estudio sobre los
elementos que la determinan. Hay dos fundamentos que la caracterizan: el
primero, como explica Esser et al. (1996) es la adopción de elementos
multidisciplinarios en los que se incluyen argumentos de gestión económica
desarrollados en el plano de las ciencias políticas y relacionados con las
redes políticas y el segundo es la distinción entre cuatro niveles analíticos:
meta, macro, meso y micro. Cada uno de estos niveles intenta dar respuesta a
los problemas que impiden el desempeño competitivo.
En el nivel meta o de los
valores y cultura, se examinan factores como la capacidad de una sociedad para
la integración y la acción estratégica (Zevallos, 2011); en el nivel macro, o
de las grandes decisiones, se revisa la estabilidad en el contexto
macroeconómico (Esser et al., 1996); en el nivel meso, o de las
decisiones de política regional y/o sectorial, se analizan las políticas de
apoyo específico a sectores o empresas para fomentar la formación de
estructuras y articulación de los procesos de aprendizaje y el nivel micro se
revisa simultáneamente la eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez de
reacción de las empresas.
Caso de estudio: El caso de estudio en cebolla de bulbo fue seleccionado porque
este sistema productivo estaba priorizado en marco del Conpes 3527 y dentro de
las hortalizas priorizadas por la política, es la de mayor importancia para el
país por tres razones: primera, es un importante generador de ingresos
económicos por venta del producto y mano de obra familiar para pequeños
cultivadores (Sanabria, et
al,. 2014); segunda, es una de las hortalizas más demandadas para la
gastronomía tradicional, con un consumo nacional per cápita de 10,3 kilos,
mayor que el promedio mundial de 8,3 kilos (Pinzón et al., 2006) y
tercera, la cebolla de bulbo junto con la cebolla de rama, la arveja, el
tomate, la zanahoria y el haba constituyen el 75% del área sembrada en
hortalizas en el país (DANE, 2016).
En Colombia, la cebolla de
bulbo (Allium cepa L) se produce principalmente en el altiplano Cindiboyacense.
En Cundinamarca, la producción de hortalizas satisface demandas regionales y se
establece en economías campesinas utilizando métodos tradicionales y de baja
tecnificación (Delegatura de la Protección de la Competencia, 2011), donde el
tamaño de las parcelas en promedio no supera las dos hectáreas, por lo cual
están manejadas por pequeños productores. La producción de cebolla, según datos
de Agronet en 2018, fue de 185 835 t a nivel nacional, de las cuales 35 764 t
fueron producidas en el departamento de Cundinamarca que logró una
participación del 19,25% en la producción nacional, convirtiéndose para este
año en el segundo productor después de Boyacá que tuvo 50.7% de la
participación.
Su mercado presenta
oportunidades de crecimiento a nivel nacional e internacional. Sin embargo, presentan
tres importantes retos que deben superarse: primero, como menciona la CCI
(2012) es un sistema “fuertemente atomizado, con poca vocación empresarial o
gremial”, lo que dificulta las posibilidades de adopción de tecnología;
segundo, la institucionalización de la cadena está representada por
Asohofrucol, organización que agremia a productores de frutas, hortalizas,
plantas aromáticas, especias, medicinales, raíces y tubérculos (Asohofrucol,
2019a), y que por la cantidad de cadenas agroalimentarias que agremia; enfrenta
retos para la representación de todas estas, y tercero, según la Delegatura de
Protección de la Competencia (2011), la integración vertical es prácticamente
inexistente, los intereses de los eslabones no están coordinados y en las
transacciones presentan altos niveles de informalidad, actitudes oportunistas e
incertidumbre, lo cual aumenta los costos de transacción.
Categorías de análisis: Teniendo en cuenta las metas
propuestas para el sector agropecuario, relacionadas con la promoción de la
adopción de tecnología del Conpes 3527, se evidenció en el primer eje
estratégico de esta política que la promoción de la adopción de tecnologías es entendida
como un proceso de cinco pasos, que al completarse permiten mayor probabilidad
de adopción. Estos pasos son: a) identificación de los problemas tecnológicos;
b) financiación de investigaciones; c) investigaciones; d) asistencia técnica
agropecuaria y e) líneas de créditos especiales. Para esta investigación estos
pasos se entienden como categorías de análisis, por lo tanto, se considera que
la promoción en la adopción de tecnologías es el resultado del comportamiento
positivo de cinco categorías (Cuadro 2), las cuales se organizaron de manera
secuencial para evidenciar el proceso. Se comenta que, aunque en el documento
Conpes no es explícita la categoría de investigación, esta se incluyó pues el
proceso planteado hace implícita su necesidad.
Índice de avance del proceso
de promoción de la adopción de tecnologías
Para establecer el grado de
avance en el proceso de promoción de la adopción de tecnologías entre el año
2008 y 2016, se creó un índice. Para definir la fórmula con la cual se calculó,
se siguieron tres pasos:
1. Se organizó una matriz
documental (Cuadro 2) en la cual se definieron las fuentes de información
secundaria para cada categoría, así como, los criterios de evaluación, los
cuales indican la manera en la que se utilizó cada fuente de información.
Además, se le asignó a cada categoría una letra. Esta matriz permitió organizar
la información en cuanto a bases de datos para cada categoría desde una
perspectiva global e integrada, para asegurar una mayor consistencia y
correspondencia.
2. Para determinar el avance
o retroceso en la adopción de tecnologías, se estableció un sistema de
puntuación basado en el comportamiento de cada categoría según la evaluación
realizada con base en los criterios definidos en el paso uno, en el que se
comparó el estado de cada una entre 2009 y 2016. La puntuación se definió de la
siguiente manera: se le asignó el valor de 1 cuando la evaluación mostró un
avance, 0 cuando a pesar de los esfuerzos la categoría se mantuvo igual y -1
cuando hubo un retroceso.
3. Con la información
colectada en los pasos uno y dos, se inició la construcción de una fórmula que
permitió relacionar la evolución de cada categoría y permite identificar el
avance de la competitividad en el subsector hortícola entre el año 2009 y 2016.
Para la elaboración de este algoritmo se siguieron los siguientes pasos:
I. Se realizó una encuesta a
especialistas seleccionados por ser académicos relacionados con los temas
estudiados en este artículo o por haber participado en la elaboración o
ejecución de los planes mencionados en el primer eje estratégico del Conpes
3527. La encuesta consultó su opinión sobre el factor de ponderación correspondiente
a cada categoría. Los resultados de la encuesta fueron compilados, promediados
y concertados para conformar los coeficientes del algoritmo. De esta manera se
estableció el peso o ponderación correspondiente a cada categoría (Cuadro 1).
II. Se estableció según el
criterio de los autores y basados en literatura sobre índices compuestos y
análisis de criterios múltiples, las relaciones de interdependencia que hay
entre las categorías, teniendo en cuenta su dinámica en el sector agropecuario.
Cuadro1.
Puntuaciones y factor de ponderación obtenidos para cada subcategoría.
|
Categorías
|
Factor
de ponderación
|
Puntuación
|
|
Identificación de los problemas
tecnológicos
|
A
|
21,47
|
a
|
1
|
|
Financiación de investigaciones
|
B
|
19
|
b
|
1
|
|
Investigaciones
|
C
|
20
|
c
|
1
|
|
Asistencia técnica agropecuaria
|
D
|
20,93
|
d
|
-1
|
|
Líneas de créditos especiales
|
E
|
18,6
|
e
|
-1
|
Cuadro 2. Categorías de análisis proceso de promoción de la adopción de
tecnología.
|
Letra
|
Categorías
de análisis
|
Instrumento
en el Conpes
|
Criterio
de evaluación
|
|
A
- a
|
Identificación
de los problemas tecnológicos
|
Agendas de
Innovación Tecnológica
|
Se
considera que debe haber por lo menos dos agendas de investigación para el
sistema productivo de cebolla de bulbo en Cundinamarca y en caso de que sea
así, si hay menos demandas en 2014 que en 2009 se avanzó (1); si el número de
demandas es igual entre 2009 y 2014 entonces se mantuvo igual (0) y si hay
mayores demandas en 2014 que en 2009, entonces hay un retroceso (-1).
|
|
B
- b
|
Financiación
de investigaciones
|
Inversiones en ACTeI
financiadas por el ministerio de agricultura para el sector agropecuario
|
Se
asume que si la tendencia en la inversión de recursos destinados a ACTI para
el sector agropecuario entre 2009 y 2016 por el MADR es al alta se avanzó
(1), si la tendencia en la inversión entre 2009 y 2016 se mantuvo igual,
entonces (0) y si la tendencia entre 2009 y 2016 es a la baja entonces (-1).
|
|
C
- c
|
Investigaciones
|
No aplica
|
Las
ofertas tecnológicas son los resultados de las investigaciones, por lo cual se
considera que, si hay mayor número de ofertas tecnológicas entre 2009 y 2016,
entonces se avanzó (1), si el número se mantiene, entonces, no hubo avance
(0), y si el número disminuye entonces se retrocedió (-1).
|
|
D-
d
|
Asistencia
técnica agropecuaria
|
Fomento al uso
de la asistencia técnica en la actividad agropecuaria a través de Agro
Ingreso Seguro (AIS).
|
El
fomento al uso de la asistencia técnica se ha generado a través de un Sistema
de Asistencia Técnica nacional (SAT) que ha cambiado a través de los años.
Por lo cual, se contrastaron los SAT anterior al Conpes 3527 y el que se
empezó a implementar después, con base en esto se determinó si hubo o no
avance, así: si se evidencia a través de la literatura que hubo avance
entonces (1), si la literatura no evidencia avances, ni retrocesos, entonces
(0), y si la literatura evidencia retroceso, entonces (-1).
|
|
E-
e
|
Líneas
de créditos especiales
|
Identificación
del dinero invertido en ICR para la linea de modernización tecnológica en
Cundinamarca
|
El
incentivo a la capitalización rural es el instrumento que se definió en el
plan de acción para mejorar la competitividad en el sector agropecuario del
Conpes 3527 para permitir el acceso a las nuevas ofertas tecnológicas. Por lo
tanto, se utilizará este instrumento para evaluar el avance así: se considera
que luego de su implementación, si la tendencia a la aprobación de créditos a
través de la línea de modernización tecnológica entre 2009 y 2016 es al alza,
entonces (1); si luego de implementarse se mantuvo igual, entonces (0) y si
la tendencia es a la baja, entonces (-1)
|
En la fórmula, las letras
mayúsculas corresponden a los valores de los factores ponderados; las letras minúsculas
corresponden a la valoración por categoría, que se dio teniendo en cuenta el
sistema de puntuación definido según el criterio de evaluación de la matriz
documental. Con base en el procedimiento explicado y los criterios definidos en
la matriz, el índice de avance del proceso de promoción de la adopción de
tecnologías fue:
; En donde:
f(x) = avance en la
promoción de la adopción de tecnologías del primer eje estratégico del plan de
acción para mejorar la competitividad en el sector agrícola
Nota: en caso en que C sea negativo al mismo
tiempo que B. Se debe hacer el cálculo utilizando el valor absoluto de C.
De esta manera el índice para el avance en la
promoción de la adopción de tecnologías se estableció en un intervalo que va
desde -100 a 100. En donde: si se obtiene un puntaje negativo indica que hubo
retroceso; si se obtiene un puntaje igual a cero, indica que, en cuanto al
avance, se mantuvo igual; y si se obtiene un puntaje positivo indica que hubo avance.
La magnitud del avance o el retroceso lo indica el coeficiente resultado del
cálculo con la fórmula.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Identificación de los problemas
tecnológicos
Para promover la innovación y adopción de
tecnologías en el sector agropecuario y siguiendo el plan de acción para
mejorar la competitividad del Conpes 3527, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural (MADR) desarrolló diecisiete agendas prospectivas de
investigación en cadenas productivas agroindustriales por departamento (Conpes
3668, 2010). Estas agendas fueron concebidas como “herramientas para permitir
la competitividad de las cadenas productivas dando respuesta a los limitantes
tecnológicos y para mejorar la calidad de vida de los actores del sector
agropecuario” (Corpoica, 2010).
La construcción de la primera agenda de
investigación de la cadena de hortalizas incluida la cebolla de bulbo, mientras
se ejecutó el Conpes, fue desarrollada por un convenio entre la Secretaría de
Planeación del Departamento de Cundinamarca y Corpoica (actualmente Agrosavia),
con el objetivo de promover el fortalecimiento de la competitividad en el nivel
micro a través de la identificación de demandas tecnológicas. Dado que las
agendas de investigación deben tener un plazo para generar las soluciones a los
problemas allí priorizados, se actualizan cada 5 años, teniendo en cuenta lo
anterior, para el periodo de estudio se encontraron dos listados de demandas
tecnológicas (Cuadro 3). El primero
en 2009 el último en 2014.
Cuadro 3. Listado de
demandas tecnológicas en cada agenda de investigación, organizadas por áreas temáticas.
|
Área
Temática
|
2009
|
2014
|
|
Calidad
e inocuidad de insumos y productos
|
3
|
|
|
Fisiología
vegetal y nutrición
|
1
|
1
|
|
Fortalecimiento
de capacidades técnicas y funcionales
|
3
|
|
|
Manejo
cosecha, postcosecha y transformación
|
2
|
1
|
|
Manejo
de suelos y aguas
|
3
|
1
|
|
Manejo
sanitario y fitosanitario
|
2
|
|
|
Material
de siembra y mejoramiento genético
|
2
|
1
|
|
Socioeconomía,
mercadeo y desarrollo empresarial
|
3
|
|
|
Transferencia
de tecnología, asistencia técnica e innovación
|
3
|
|
|
Fuente: Elaboración
propia, con datos de Siembra (2019) y Corpoica (2010)
|
El cuadro 3 evidencia que a
través del tiempo se ha disminuido el número de demandas tecnológicas para el
sistema productivo de cebolla de bulbo en un 81%, lo cual sugiere que algunas
de las demandas iniciales se han venido resolviendo. Sin embargo, se debe
advertir que la metodología en la captura de demandas es una variable que
afecta directamente a la cantidad de necesidades que se agregan en cada agenda.
Aunque las dos agendas de investigación fueron ejecutadas por Agrosavia, las
metodologías de captura han variado, lo que sugiere que hay un sesgo en la
comparación. A pesar de esto, dado que el instrumento propuesto en el plan de
acción para mejorar la competitividad del Conpes 3527, relacionado con la
construcción de agenda como instrumento para identificar las necesidades en
territorios específicos se mantiene y teniendo en cuenta que la diferencia
entre las demandas encontradas entre las dos agendas de investigación es alta y
que para el 2016 se avanzaba en la organización de las agendas de investigación
sistematizando las demandas a través de la plataforma pública y online, Siembra,
esta categoría se valora como “avanzó”, en relación a la matriz planteada.
La intensidad
de las inversiones en actividades de ciencia tecnología e innovación en el
sector agropecuario es uno de los factores claves para lograr avances en la
adopción de tecnologías, debido a que sin esta no es posible la investigación
agropecuaria, la cual es una de las principales fuentes de innovación. La
actividad propuesta por el plan de acción para mejorar la competitividad del
sector agropecuario del Conpes 3527 para financiar actividades de ciencia
tecnología e innovación (ACTI), fue aumentar el financiamiento de proyectos de
innovación tecnológica dirigidas al sector agropecuario a través de
convocatorias financiadas por el MADR.
Gráfico1. Inversión
pública en actividades de ciencia tecnología e innovación en el sector agropecuario
colombiano.
Fuente: Siembra (2020).
Durante el tiempo en que se ejecutó el Conpes
3527, la relación promedio del gasto en ACTI con el PIB fue de 0,07%, lo cual llama
la atención, pues como menciona Junguito et al. (2014) este índice
tiende a subir cerca del 4% del PIB en los países más avanzados, y del 1% en
los países emergentes. A pesar de esto, se evidencia una tendencia al aumento
en la inversión, en donde se destaca el año 2012, ya que muestra un incremento
importante del dinero invertido. Este aumento corresponde a la puesta en marcha
del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del sistema general de regalías
(SGR), el cual dispone del 10% de los recursos percibidos y como menciona
Corpoica (2015) “está orientado a incrementar la capacidad científica,
tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones”, por lo cual,
el sector agropecuario se ha visto beneficiado.
Se encontró que los principales financiadores
públicos de las ACTI son los fondos parafiscales, el SGR y el MADR (Gráfico 2). Este último
ha invertido el 40,73% de los recursos asignados en ACTI en el periodo 2009 –
2014 mediante mecanismos de asignación directa y convocatorias públicas
destinados al sector agropecuario que además han tenido una tendencia al alza,
lo cual sugiere que la meta del Conpes se ha cumplido, siendo los recursos
invertidos por este ministerio los más importantes para las ACTI en el sector.
El dinero proviene, esencialmente, de recursos del presupuesto general de la
nación y de créditos externos con agencias como el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento y el Banco Interamericano de Desarrollo (Corpoica,
2015). Además, en 2014 el Congreso de la República aprobó la ley 1731, con la
cual fortaleció financieramente a Corpoica, decidiendo transferirle anualmente
recursos del presupuesto general de la nación, con lo cual se han fortalecido
las ACTI en el sector agropecuario.
Gráfico 2.
Participación de las fuentes de financiación pública de ACTI agropecuaria
2000-2013.
Fuente: Corpoica (2015).
A pesar de que
el MADR es el principal financiador, para el subsector hortalizas, el cual
contiene a la cadena de cebolla de bulbo, destacan dos financiadores: los
recursos provenientes del Sistema General de Regalías (SGR) y los fondos
parafiscales. En el primero, los recursos son administrados por los
departamentos para que desde allí se direccionen según las prioridades en ACTI
que cada uno considere. En el segundo, los recursos son administrados por
Asohofrucol, el cual recauda el 1% del valor del comercio de frutas y
hortalizas del país, este fue creado como instrumento de fomento y
modernización productiva y comercial, por lo que puede utilizar los recursos
recaudados en el desarrollo de investigación, transferencia de tecnología,
asesoría y asistencia técnica (Corpoica, 2015). Sin embargo, a pesar que el
sistema productivo de cebolla de bulbo estuvo priorizado por el gobierno nacional
y es una de las hortalizas más importantes, los valores invertidos por
Asohofrucol entre el año 2007 y 2014 fueron en promedio anual de $65 294 443 o sea
una inversión mensual a nivel nacional de $5 441 204 (Asohofrucol, 2019b),
recursos que no han sido suficientes para impulsar el desarrollo competitivo de
la cadena.
Entonces, a pesar que la intensidad del gasto
en ACTI con relación al PIB aún no llega a los valores esperados para países
emergentes y que no se encontró evidencia de inversión directa del MADR en el
sistema productivo de cebolla de bulbo en Cundinamarca, se evidencia una
importante participación del MADR como inversor con una tendencia al aumento de
la inversión dirigida a investigación para el sector agropecuario. Además, se
destaca la creación del fondo de ciencia, tecnología e innovación del sistema
general de regalías y la decisión del congreso de la republica que le permitió
a Corpoica, contar con un financiamiento constante. Por lo cual, se considera que,
en esta categoría, a pesar de los bajos niveles de inversión de Asohofrucol en
el sistema productivo de cebolla de bulbo, se avanzó.
La investigación es generadora de nuevas
ofertas tecnológicas y es la fuente principal del crecimiento en la
productividad según la OCDE (2011). Para identificar si hubo avance en esta
categoría, se revisaron las ofertas tecnológicas generadas específicamente para
el sistema productivo de cebolla de bulbo entre 2009 y 2016 en Cundinamarca.
Debido a la dificulta para encontrar información específica, esta sección se
construyó teniendo en cuenta los datos encontrados en los repositorios de las
universidades, que permiten llegar hasta este nivel de especificidad.
El gráfico 3 muestra el número de ofertas
tecnologías generadas en el periodo de tiempo estudiado para el sistema
productivo de cebolla de bulbo en Cundinamarca, como se aprecia, similar a lo
sucedido con las inversiones en ACTI en el periodo 2012 – 2013 se presentó un
aumento en el número de investigaciones publicadas, lo cual puede estar
relacionado con la puesta en marcha del fondo de ciencia, tecnología e
innovación del sistema general de regalías. Además, se evidencia un
comportamiento irregular de la tendencia y un bajo nivel de publicaciones, lo
cual, puede explicarse porque a pesar de la importancia del sistema productivo
de cebolla, no hay una institución en Colombia, ni en Cundinamarca, encargada
de investigar de manera constante en estas problemáticas.
El gráfico 3 evidencia un comportamiento
irregular en el número de OT generadas, esto puede estar relacionado con la
manera en la que se financian las investigaciones, dado que los recursos entregados
no son constantes y en su mayoría dependen de las convocatorias que abre el
MADR, las convocatorias financiadas por SGR y los fondos parafiscales, los
cuales financian proyectos de corto plazo, lo que dificulta la constancia en la
investigación en un tema concreto o la realización de proyecto de largo plazo.
Gráfico 3. Ofertas
tecnológicas logradas mientras se ejecutó el Conpes 3527, para el sistema
productivo de cebolla de bulbo en Cundinamarca.
Fuente. Elaboración propia con datos de los repositorios
de las instituciones que hacen parte del SNCTeI
El gráfico 4 evidencia que
el dinamismo de las universidades en el departamento de Cundinamarca es alto,
dado que, a pesar de ser un tema específico, se encontraron diferentes
instituciones con ofertas tecnológicas relacionadas. Llama la atención que a
pesar de que las instituciones privadas no están obligadas a responder a la
orientación del MADR sobre su accionar en el marco del sistema de asistencia
técnica agropecuaria (Corpoica, 2015), participan de manera notable en la
generación de oferta tecnológica para el sistema productivo de cebolla en
Cundinamarca.
Teniendo en cuenta la
tendencia al alta y que luego de 2012 se generó mayor número de ofertas
tecnológicas para el sistema productivo de cebolla de bulbo en Cundinamarca y
considerando el dinamismo generado en las universidades, se considera que en
esta subcategoría hubo un avance.
Gráfico 4. Instituciones
que generaron ofertas tecnológicas mientras se ejecutó el plan de acción para
mejorar la competitividad del Conpes 3527.
Fuente:
Elaboración propia con datos de los repositorios de las instituciones que hacen
parte del SNCTeI
La herramienta planeada para aumentar los
niveles de asistencia técnica agropecuaria para apoyar procesos productivos
competitivos en el plan de acción para mejorar la competitividad del Conpes
3527 era el incentivo a la asistencia técnica del programa Agro Ingreso Seguro (AIS),
el cual estaba incluido dentro del renovado sistema de asistencia técnica que
adoptó el país. Teniendo en cuenta que este nuevo sistema genera dudas y
acumula críticas (Perfetti, 2014), en esta sección se presentarán los cambios
que se han generado con relación al modelo anterior. Por lo cual, para
contrastar estos cambios, se hace explícita la historia de los sistemas de
asistencia técnica en dos momentos: anterior al Conpes y mientras este se
ejecutó. De la evidencia encontrada en literatura sobre las ventajas o
desventajas del cambio, se definirá el valor de esta categoría para el índice.
Asistencia técnica
agropecuaria antes del Conpes 3527
El Sistema Nacional de Transferencia de
Tecnología Agropecuaria (SNTTA) estaba encargado, como menciona Corpoica
(2015), de apoyar a los municipios para que estos prestaran el servicio de
Asistencia Técnica Agropecuaria (ATA) a través de las Unidades Municipales de
Asistencia Técnica Agropecuaria –Umatas, este servicio era gratuito para los
pequeños productores, quienes en algunos casos se involucraban en las labores
de investigación. Los asistentes técnicos municipales recibían capacitaciones
del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), el cual, entre otras, tenía la
función de generar tecnologías. Las secretarías de agricultura departamentales
tenían la responsabilidad de coordinar a nivel territorial el sistema y de
apoyar a los municipios en sus áreas de jurisdicción. El Fondo de Desarrollo
Rural Integrado (DRI) cofinanciaba como menciona Perry (2012) a las Umatas,
complementando así los recursos que los municipios destinaban de las
transferencias.
Sin embargo, con el debilitamiento de algunos
componentes claves, como la investigación participativa, la actualización
permanente a los técnicos de las Umatas y la estrategia de fortalecimiento
institucional del Programa de Transferencia de Tecnología Agropecuaria Pronata,
el SNTTA comenzó a desarticularse (Corpoica, 2015). Por lo cual, para su
remplazo se crearon los Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial (CPGA),
los cuales deberían prestar asesoría integral a los productores agropecuarios
de un conjunto de municipios que se debían agrupar voluntariamente por
provincias (Corpoica, 2015). La prestación del servicio debería hacerse a
través de las Empresas Prestadoras de Servicios de Asistencia Técnica
Agroempresarial (Epsagro), las cuales sustituirían a las Umatas que debían
desaparecer.
Asistencia técnica
agropecuaria mientras se ejecutó el Conpes 352
Con la creación de los CPGA, se esperó que
las Umatas desaparecieran. Sin embargo, los CPGA no pudieron consolidarse en la
mayoría de regiones del país y muchos municipios se resistieron a eliminar sus
Umatas (Corpoica, 2015), pese a esto, el intento de creación de los CPGA
condujo al debilitamiento de las Umatas y a su desaparición en varios
municipios, lo cual llevó a pasar de un SNTTA dinámico, participativo, de
carácter local, pero costoso, a una estructura centralizada de bajo alcance y
muy desorganizada. Como consecuencia para 2015, las Epsagro estaban
desarticuladas de una entidad que les permitiera una permanente actualización
de sus conocimientos, tecnologías y metodologías, por lo que se había generado
una ruptura entre las instituciones que generaban tecnología e investigación y
los productores que la requerían.
Esta situación generó confusión en los roles
y alcances que debían cumplir las instituciones involucradas en los procesos de
innovación y desarrollo en el sector agropecuario. Además, aunque en la norma
se establecía la coordinación entre organizaciones públicas y privadas para
efectos de la prestación del servicio ATA, a 2015 no se evidenciaba alguna
instancia que hiciera esa coordinación. De hecho, a 2015 “no se había aclarado
la ambigüedad de la normativa respecto a las fuentes de financiamiento de la
asistencia técnica agropecuaria en sus diversos niveles” (Corpoica, 2015). La
principal fuente de recursos para promover los servicios en los municipios
proviene del Gobierno Central, a través del programa DRE, en donde se enmarcan
en el renglón de apoyos a la competitividad.
Teniendo en cuenta lo reportado por
literatura, se evidencia que la propuesta del desmonte del SNTTA que se estaba
consolidando antes de que iniciara el Conpes 3527, fue equivocada. Por lo
anterior, a pesar de que Cundinamarca es el departamento con más Epsagros
habilitadas del territorio nacional y el que cuenta con más de estas
financiadas por el Incentivo Económico a la Asistencia Técnica Directa Rural
(Perfetti, 2014), se considera que el enfoque que tomó el Conpes 3527 al
presentar como, herramienta, la financiación de un instrumento tendiente a
fortalecer el nuevo modelo de transferencia agropecuaria, fue equivocado. Por
lo tanto, se considera que para esta categoría hay un retroceso.
Gráfico 5. Dinámica de
las líneas del ICR financiadas por Finagro en Cundinamarca entre 2009 – 2016.
Montos entregados y número de solicitudes registradas por línea.
Fuete:
Elaboración propia con datos Finagro, (2020). Pesos constantes (base 2016).
Se estudió la
dinámica del Incentivo a la Capitalización Rural (ICR), financiado por Finagro,
dado que el Conpes 3527 se propuso desarrollar líneas de crédito de innovación
tecnológica, las cuales son impulsadas para aumentar la promoción de la
adopción tecnológica en el sector agropecuario. El incentivo a la
capitalización rural ICR es un subsidio que financia el Gobierno Nacional a
través de Finagro para que se realicen proyectos en este sector tiene varias
líneas de inversión. En el Conpes 3527 se propuso implementar la línea para
innovación tecnológica. Sin embargo, a pesar de que Finagro creó esta línea,
desde 2009 hasta 2016, no hubo colocación de dineros, ni se registraron
solicitudes de crédito por medio de esta (Gráfico 5), en contraste la mayor
cantidad de solicitudes se realizó a través de líneas tradicionales, que no
incentivan la adopción de nuevas tecnologías.
Gráfico 6. Valor y número
de créditos entregados por Finagro con destinación exclusiva al sistema
productivo de cebolla de bulbo.
Fuente: Elaboración
con datos Finagro, 2020. Pesos constantes (base 2016).
A pesar de que
la línea de modernización tecnológica no despegó mientras se ejecutó el
Conpes3527, en el periodo de estudio los productores de cebolla de bulbo
solicitaron créditos agropecuarios (Gráfico 6). Los dineros entregados para
financiar estos créditos están soportados en el Sistema Nacional de Crédito
Agropecuario (SNCA) creado a través de la ley 16 de 1990 la cual tiene como
función la formulación de la política de crédito para el sector agropecuario y
la coordinación y racionalización del uso de sus recursos financieros (Ley 16,
1990). Este sistema se fondea a través de tres fuentes diferentes (Gráfico 7):
Recursos de
redescuento (cartera redescontada), entendidos como aquellos créditos colocados
por los intermediarios financieros con recursos del Fondo para el
financiamiento del sector agropecuario (Finagro); ii) recursos propios de los
intermediarios financieros en sustitución de inversiones obligatorias en
Títulos de Desarrollo Agropecuario-TDA (cartera sustitutiva); iii) recursos
propios de los intermediarios financieros no validados como cartera
sustitutiva, pero que para su otorgamiento se requiere acceder a garantías del
Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) o a incentivos o subsidios de tasa de
interés otorgados por el Gobierno Nacional de acuerdo a la normatividad vigente
(cartera agropecuaria) (Estrada et al., 2016).
Los
dineros disponibles para la colocación de créditos que utiliza la cartera de
redescuento han venido disminuyendo (Gráfico 7). Esto resulta importante debido
a que los recursos de la cartera redescontada son utilizados mayoritariamente
para la colocación de créditos a pequeños productores, los cuales para este
caso son los de mayor importancia, pues conforman la mayoría de los productores
de cebolla de bulbo de Cundinamarca. El aumento de los créditos validados como
cartera sustitutiva que los intermediarios financieros hacen (mayoritariamente
a grandes inversores), implica “que Finagro obtiene una menor cantidad de
recursos provenientes de TDA (una de sus principales fuentes de ingresos) y una
disminución de la liquidez de la institución, reduciendo de esta forma los
recursos disponibles para colocar créditos de redescuento” (DNP, 2014). Lo
anterior puede explicar la variabilidad en la asignación de recursos a pequeños
productores de cebolla a pesar de la tendencia al alza en el número de
solicitudes (Gráfico 6), además esta situación ha puesto en aprietos la
liquidez de Finagro, que para finales del periodo de estudio estaba preparando
una reforma al SNCA, para evitar iliquidez.
Gráfico 7.
Créditos Finagro otorgados para cada cartera en Cundinamarca.
Fuente: Elaboración propia con base en datos Finagro (2020). Pesos
constantes (base 2016)
Pese
a que hubo colocaciones de recursos del SNCA al sistema productivo de cebolla
de bulbo en Cundinamarca los recursos de la cartera de redescuento entre 2009 y
2016 han tenido tendencia a la baja y la implementación de la línea
modernización tecnológica no tuvo asignaciones. Por lo tanto, se considera que
para esta categoría hay un retroceso.
Operación
del índice
El resultado en el índice
para la promoción de la adopción de tecnología es negativo, lo cual indica que
las herramientas diseñadas en el Conpes 3527 para mejorar el comportamiento de
este determinante de la competitividad no lograron su objetivo. Sin embargo, la
magnitud del índice es pequeña, lo que indica que el nivel de retroceso no fue
mayor. Tres de las categorías presentaron avances y un comportamiento positivo.
Sin embargo, los mayores retos se presentaron en dos categorías, entre las
cuales está una de las categorías con mayor peso, la asistencia técnica. Las
líneas de créditos especiales y la asistencia técnica agropecuaria, mostraron
un retroceso que llevaron el índice a un valor negativo.
i. La construcción de agenda
de investigación para identificar los problemas tecnológicos priorizados por
sistemas productivos en territorios específicos, con una frecuencia definida (5
años), como en el caso de cebolla de bulbo en Cundinamarca y publicados en una
plataforma web pública, permitió un avance en la promoción de la adopción de
tecnologías y es un instrumento que permite focalizar esfuerzos y recursos para
solucionar los problemas en el sub-sector hortícola.
ii. Para la financiación de
las investigaciones, la puesta en marcha del fondo de ciencia, tecnología e
innovación del SGR, el cual le permite a los departamentos priorizar sus
inversiones en ACTI; la financiación directa de Corpoica (hoy Agrosavia),
institución que cuenta con un centro de investigación en Cundinamarca; y el
esfuerzo tendiente al aumento de las inversiones del MADR en ACTI permitió un
avance en la promoción de la adopción de tecnologías en el sub-sector
hortícola.
iii. La articulación del
SNCTeI en donde las universidades públicas y privadas y los centros de
investigación son actores claves en el desarrollo de la investigación y su
continuo crecimiento en esta labor permitió un avance en la promoción de la
adopción de tecnologías y permiten un entorno investigativo dinámico en el
sub-sector hortícola.
i. La manera en
la que están escritas las demandas de investigación para el sub-sector
hortícola es muy general, lo cual lleva a diversas interpretaciones, por lo
cual deben escribirse de manera puntual.
ii. A pesar del incremento
en la inversión en ACTI, no se llega a los niveles de inversión que se espera
para países emergentes, que es cercano al 1% del PIB. Y aunque el Ministerio de
Agricultura es uno de los principales actores en la inversión de ACTI, los
proyectos en los que se tienden a invertir estos recursos son de corto plazo,
por lo cual se requiere un mayor nivel de inversión y fuentes con un
presupuesto más estable que permita a los actores del SNCT competir por
recursos de inversión a largo plazo.
iii. No hay un instrumento
de coordinación de las investigaciones para el subsector hortícola.
iv. El enfoque que tomó el
Conpes 3527 al presentar como herramienta la financiación de un instrumento
tendiente a fortalecer el modelo de transferencia agropecuaria a través de
Epsagro, generó desorden en el sistema de transferencia agropecuaria y una
desconexión entre la oferta y la demanda de soluciones técnicas para el sector
agropecuario, por lo cual, se produjo un retroceso importante en la promoción
de la adopción de tecnologías.
v. La línea de crédito de
ICR para modernización tecnológica, como instrumento del plan de acción para
mejorar la competitividad que pretendió apalancar la adopción de tecnologías
para mejorar productividad, no se implementó en el subsector hortícola, por lo que
se requiere una línea de crédito para pequeños productores, con tasas de
interés bajas, que les permita acceder a nuevas tecnologías.
El mercado presenta
oportunidades de crecimiento a nivel nacional e internacional. Sin embargo, existen tres importantes desafíos que se deben superar: primero, como
menciona la CCI (2012) es un sistema “fuertemente
atomizado, con poca vocación empresarial o gremial”, lo que dificulta las
posibilidades de adopción de tecnología; segundo, la institucionalización de la
cadena está representada por Asohofrucol, organización que agremia a
productores de frutas, hortalizas, plantas aromáticas,
especias, medicinales, raíces y
tubérculos (Asohofrucol, 2019a), y que por la cantidad de cadenas
agroalimentarias que agremia, enfrenta retos para la
representación de todas estas, y tercero, según la Delegatura de Protección de la Competencia (2011), la integración vertical es prácticamente inexistente, los
intereses de los eslabones no están coordinados y en las transacciones
presentan altos niveles de informalidad, actitudes oportunistas e incertidumbre,
lo cual provoca un aumento en los costos de transacción.
CONCLUSIONES
En conclusión, a pesar de
que el índice de la promoción de la adopción de tecnología dio un resultado
negativo en la aplicación de las herramientas utilizadas por el Conpes3527, se
encontraron tres aciertos y cuatro desaciertos.
LITERATURA CITADA
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